《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年11月1日起实施，在提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序等方面起到了积极作用。2012年12月26日，上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过《上海市实施 < 中华人民共和国突发事件应对法 > 办法》^[9]，突发事件应对从法律意义上成为政府系统的日常工作，保障民生和城市安全运行。

上海市政府关于预警中心建设运行方面先后两次发布了管理办法^[10-11]，指明了预警中心承担全市突发事件预警信息的发布工作，负责建设、升级和管理上海市突发事件预警信息发布系统，明确了预警信息发布工作遵循“分类管理、分级预警、平台共享、规范发布”的原则。

上海市突发事件预警信息发布中心自2013年2月挂牌成立以来，建立了自有突发事件预警信息发布系统，通过等保二级备案，实现了与国家和区级预警中心的系统对接，气象预警发布流程通过ISO认证，拥有4项软件著作权。目前预警中心已与全市55家委办局及新闻媒体单位对接并部署了预警信息接收终端，拥有短信、传真、影视、网站、微信、微博、上海市知天气APP、抖音等多种自有信息发布手段（见表 1），与广播电台、电视、申通地铁、移动电视、新潮传媒等信息传播单位合作建立了信息发布绿色通道，与三大运营商合作建立短信全网发布机制。全市预警信息绝大部分能在5 min内发布给各相关单位和公众，覆盖面超99%。

国家预警信息发布中心于2015年2月26日成立，标志着我国国家层面的突发事件预警信息发布工作进入常态化运行阶段。目前，全国的预警信息发布体系在逐步建立完善，全国所有省市均成立了预警中心，并推进预警中心实体化运行，完成了与国家预警中心的系统对接和数据共享。4个直辖市先后成立了预警中心，其中上海市、天津市、重庆市的预警中心分别成立于2013年、2014年和2016年，均依托当地气象局；北京市于2014年批复成立，2018年11月划转北京市应急管理局。

4个直辖市预警中心在机构编制方面获得了不同程度的支撑，负责进行各市的突发事件预警信息统一发布，并已实现实体化运行，为各级预警中心的业务开展和与外部门的对接应用打下良好的基础。本文中相关数据截至2022年7月，均由各地预警中心提供。

上海市预警中心按照“分类管理、分级预警、平台共享、规范发布”的原则，搭建了对接多部门，面向公众、渠道多样、覆盖面广的预警信息发布共享服务平台。北京市在市应急管理局直接管理下，对接全市主要部门。天津市对接全市各政府部门，通过二期项目持续推进预警发布系统的建设。重庆市在市政府的支持下，强力接入各部门大数据，进行信息发布总集合，系统安全性高，为信息安全等保三级备案。

4个直辖市预警中心均建立了集成多种发布手段的一键式信息发布系统^[12]，实现了信息的高效、一键式发布。同时，各地的预警中心均不断推进与各部门的系统对接和应用，持续加强信息安全管理工作。见表 2。

国家各级预警中心开展了多手段信息发布的研究和应用^[13-16]，目前4个直辖市的预警中心分别拥有或对接了13 ~ 22种的信息发布手段，基本完成了信息发布的社会面全覆盖。2021年上海市的短信发布量达8 447万条，北京市达到了8.7亿条，是上海市的10倍多。预警接收终端部署方面，北京市和上海市接收终端分别部署至55家和57家单位，天津市和重庆市的预警接收终端则继续向下延伸到了街镇，为信息及时到达基层发挥了重大作用。时效性方面，各直辖市预警中心均能在5 ~ 10 min内完成预警信息的全方位发布动作。

4个直辖市的预警中心都致力于将信息发布到本地各单位和基层街镇。2021年上海市的短信发布量偏少，分析原因一方面是上海市以气象灾害为主，另一方面兄弟直辖市应用较为广泛，其他突发事件信息发布量比重较大。见表 3。

各预警中心以政府需求为主导，不断探索新技术的研发和应用，拓展发布能力，提升信息覆盖率、到达率和应用率。江苏在2022年发布了《江苏省突发事件预警信息发布管理办法》^[17]，上海市实现了预警信息自动转发微信群，北京市应用北斗报灾终端，重庆市应用区域预警短信、电视机顶盒预警信息发布。此外，北京市、天津市和重庆市还积极和运营商合作，推进融合5G技术的靶向精准发布技术研究和应用。见表 5。

4个直辖市的预警中心在持续应用传统信息发布渠道和技术手段的基础上，都在不断进行新技术的研发和应用，尤其是信息精准靶向快速发布技术，开始逐步告别“大水漫灌”式的粗放信息发布方式，向更精细更高效的方向转变。

预警中心的运行不仅保障了城市安全，也在政策层面促进了突发事件预警各项规范标准的诞生和落地，系统的研发应用形成了多项知识产权认证，同时突发事件预警相关演练和培训也逐渐常态化，提升了各部门乃至全社会应对处置突发事件的应急能力和效率。上海市以预警中心名义发布了工作规范和标准共6项，获得相关软件著作权4项，其他三市也有相关工作成绩。4个直辖市每年组织全市范围的发布演练，根据实际情况开展技能培训。见表 5。

总体看来，全国各地预警中心在相继成立之后，逐步形成了上下互通、信息共享的预警发布体系，各地都在不断推进系统建设、升级改进，研究、应用并对接各种信息发布渠道和手段，通过24 h值守和信息发布等相关工作，进行突发事件预警信息的高效、快速发布，为全社会防灾减灾，尤其是政府决策管理，提供了非常重要的辅助作用。

目前我国的突发事件预警预报以及信息发布能力等与美国、日本等发达国家相比还存在一定差距。学习借鉴国外先进经验，可推进我国灾害监测预警预报体系建设。

美国建立了综合公共警报与预警系统（integrated public alert and warning system，IPAWS），是以互联网为基础的开放性预警平台，整合全国范围内各种预警系统，通过一切可用手段，以最快速度将预警信息传递给公众，实现“一个入口、多种渠道”。IPAWS系统整合的对象是各种类型的预警系统，包括省级应急警报系统（emergency alert system，EAS），强化全国预警系统（national attack warning alert system，NAWAS），与公共电视台协会（APTS）等联合建设数字应急警报系统，与美国国家实验室等联合建设预警与传播网络，与美国国家海洋与大气管理署（NOAA）等联合建设地理定位报警系统，整合商业移动警报系统、全国天气服务分发系统、应急电话网络、警报器、数字公路信号、计算机模拟系统、数字信号、警报器系统、互联网搜索引擎、社会分享网站和即时通信等预警系统与渠道。通过制定统一标准，使用CAP格式传输各类应急信息，实现各系统间互联互通。

日本全国瞬时警报系统（J-ALERT）是日本政府将紧急防灾疏散等信息通过卫星向地方政府和居民传达的瞬间报警系统。当以海啸为代表的大规模灾害事件发生时，日本政府将紧急防灾疏散等信息通过通信卫星（SUPERBIRD B2）瞬间向地方政府传达；同时，自动启动与通信卫星连接的市町村防灾行政无线系统等，无须经过人工，通过播出警笛声等方式对居民瞬时传递信息。目前，几乎所有地方政府、下属行政机关及媒体、学校、医院等部门都安装了接收机。从国家发出信息到广播开始所需时间因设备性能不同而有所差异，大致需要几秒到二十几秒的时间。瞬时、自动、直接是J-ALERT系统的最大特色。

相比以上两个发达国家，我国国家和省级的突发事件预警信息发布系统起步建设较晚，全国各级预警中心的协同性和全社会的应用度不高，各地预警中心信息快速发布能力受到政策、运营商以及技术应用等多方面的制约。但是我们的预警发布体系受到国家的高度重视，正在加速建设发展，有望快速推进全国性的预警信息高效快速精准发布。

上海市历年来重大突发事件（尤其是自然灾害）相对偏少，但超大城市和国际金融中心的定位，使得灾害一旦发生后带来的多米诺骨牌效应更加明显，整个城市对于气象灾害（如暴雨、台风、大风、雷电）以及影响城市运行的重大突发事件（如交通、高潮位、空气重污染）都十分敏感，脆弱度高。上海市预警中心自成立以来，对接了上海市多家委办局和重点单位，目前完成了多种发布渠道的对接和多种发布技术手段的应用，基本完成了信息发布的社会面全覆盖，但整体建设和发展（新技术应用等）与兄弟直辖市预警中心存在差距。如何提升上海市预警中心防灾减灾的服务能力，我们进行了如下思考。

对比兄弟直辖市预警中心情况，参考美日两国的发展情况以及考虑到上海市的超大城市精细化治理的需求，认为上海市的预警中心发展和建设存在以下三个方面问题：

（1）全方位标准化预警发布体系建设亟须建立完善。市级发布的预警发布管理办法只是原则性文件，涉及预警发布全过程的标准性文件需要进行细化落地。

（2）与城市融合应用不足。目前上海市的预警发布主要集中有气象、空气质量和水务等几个部门，突发事件的信息管理部门的接入仍然存在很大空间，与城运中心系统和自然灾害综合监测预警系统等重大城市运行管理系统的对接仍在起步阶段，整体融合应用不足。

（3）精准发布和新技术应用进度缓慢。信息发布精准性不足，仍存在普发的情况，效率低、耗时长。在指定区域发布、5G应用、北斗技术等新技术的研究应用方面与兄弟直辖市存在差距，与上海市的国际大都市定位不符。

突发事件预警信息发布只是应急处置全流程的其中一个环节，与监测预警工作紧密结合才能发挥集约化优势，更加高效地为政府和全社会进行灾害应对和处置提供支撑。未来上海市预警中心应从以下3个方面入手开展工作，为上海市的城市运行“一网统管”、自然灾害监测预警以及城市运行精细化管理赋能。

以突发事件预警信息发布管理相关的法律、法规和政策为依据，结合上海市突发事件的特点和服务现状，制订规定和管理文件，固化各单位的预警信息操作标准和操作流程，针对灾害监测、预警制作、信息发布过程中的动作，关键环节的效能效果，在信息制作、信息获取与传输、信息发布与监控、发布过程回溯与管理等环节，力争在全市建立标准化发布体系基本框架，各单位以属地化原则初步建立起相应的信息发布对接、应用接口等标准，构建多行业、多部门、多业务流程相互衔接、运行高效的全领域预警发布体系。

建立精细化动态预警服务标准规范。如针对台风、强对流，梳理智能网格预报产品时间、空间维度，与各决策部门需求对应，建立精细化动态预警服务标准规范。建成递进式气象灾害精细化动态预警进阶版。更突出应对不同灾种的不同策略；更突出影响预报风险预警；更突出点线面和场景不同用户的需求；更突出数字化可组合变化。

在政府层面积极推动将预警中心系统接入、整合应用和响应纳入政府各级的考核工作。推进发布系统对接和发布后效果大数据分析，完成与城市运行管理系统（城运中心系统、自然灾害综合监测预警系统等）和各部门单位的深度融合对接，将预警信息发布全流程信息同步至全市应急体系主要系统，在提供信息发布功能的同时，提升信息分析和研判能力，助力上海市应急管理完成事前预防、事中应急、事后管理的防灾减灾能力全流程闭环管理升级，降低灾害风险。

常态化举行预警信息发布及响应演练。制订本市预警发布及响应演练方案和脚本；与城市管理相关委办局和重点企事业单位对接，明确预警响应环节，与阈值指标体系建设工作对接，完善演练方案和脚本。以演练促业务、以演练备实战，预警信息发布相关联动环节持续优化。

围绕“监”“发”和“收”，结合5G商用和北斗等新技术，从灾害监测、精准预警、发布渠道、发布内容、受众对象等多维度上，实现灾害的精准监测、预警靶向定位技术。研究基于地理区域网格化社区化的分区监测、预警发布，实现灾害及时监测、信息分区快速发送，确保灾害性信息及时收集、高效精准传递。围绕提升监测预警能力、发布效果开展研究，通过问卷调查、大数据分析等方法，形成调研报告，提高公众参与水平，同时为预警中心发展提供参考。

与运营商合作推进区域靶向准确发布、小区广播、电子围栏等技术应用，研发5G短消息防灾减灾应用，开展北斗信息发布等无网络灾备技术研究应用。实现全市重点区域、重点人群的快速精准靶向发布，实现发布系统平台持续迭代升级，发布能力持续提升。

考虑不同突发事件的预报预警能力、政府部门防灾需要和预警信号发布标准，为不同类别预警信息发布构建不同发布时间节奏，实现全生命周期预警信息发布服务，使预警信息真正实现发得快，范围准，收得到，用得上。